VADEMECUM PROPAGANDA ELETTORALE
Questo vademecum, rivolto ai candidati alle prossime elezioni amministrative, nasce come strumento di supporto su un tema fondamentale quale la disciplina della propaganda elettorale, le cui norme originarie - così come risultano dalla legge n. 212 del 1956 e dalla legge n. 130 del 1975 - si occupano delle forme tradizionali della propaganda. Naturalmente, l’evoluzione normativa ha tenuto conto, negli anni, dello sviluppo e dell’evoluzione dei mezzi di comunicazione e di informazione. Pertanto, alla propaganda murale, fonica e con stampati, si è affiancata l’informazione e la propaganda radiotelevisiva e a mezzo carta stampata (disciplinate dalle leggi n. 515 del 10 dicembre 1993 e n. 28 del 22 febbraio 2000) e la propaganda mediante e-mail, internet, messaggistica istantanea e telefono, forme che si sono imposte oggi come le più usate dai candidati e dalle formazioni politiche. Il legislatore è intervenuto anche con l’intento di garantire la neutralità della pubblica amministrazione e degli enti pubblici, prima vietando forme di propaganda istituzionale, poi, con la c.d. legge sulla par condicio (la già citata legge n. 28 del 22 febbraio 2000), introducendo il principio del divieto di comunicazione istituzionale nel periodo pre-elettorale. Si ricorda, infine, che tutte le pubblicazioni di propaganda elettorale devono indicare il nome del committente responsabile.
LA PROPAGANDA MURALE, FONICA ,STAMPATI ,COMIZI E RIUNIONI
Come già sottolineato nella Premessa, la prima disciplina organica della propaganda elettorale era stata introdotta della legge n. 212 del 4 aprile 1956, poi illustrata nel dettaglio dalla circolare del Ministero dell’Interno n. 1943/V dell’8 aprile 1980, ed era riferita in particolare all’affissione dei manifesti elettorali. Tale normativa non mirava tanto e solo alla tutela dei luoghi da un’affissione incontrollata, quanto a garantire la par condicio tra i partiti concorrenti. Tra il 33° e il 31° giorno antecedente la data delle elezioni, ai sensi degli artt. 2 e 3 della citata legge n. 212/1956, l’affissione di manifesti e stampati di propaganda elettorale è consentita esclusivamente negli spazi a ciò destinati in ogni Comune. Nei Comuni con popolazione superiore a 150 abitanti, l’individuazione degli spazi da destinare a tabelloni e/o riquadri murali ove candidati e liste potranno affiggere i manifesti rientra tra le competenze della Giunta comunale. Inoltre, la stessa Giunta, entro due giorni dal ricevimento della comunicazione relativa alle candidature ammesse, delimita gli spazi e li suddivide tra i candidati alla carica di sindaco e le liste ammesse. Dal 30° giorno antecedente quello della votazione, sono vietate forme di propaganda luminosa a carattere fisso o mobile (escluse le insegne dei partiti e dei comitati elettorali) e il lancio di volantini. È stata ritenuta legittima (Tribunale di Verona, 5 giugno 1999) la distribuzione manuale personalizzata di materiale di propaganda di fronte ai negozi di un centro commerciale. Ancora in Premessa, si è ricordato l’obbligo di indicare, per ogni pubblicazione, il nome del committente responsabile: l’omessa indicazione del nominativo del committente responsabile non ha effetto invalidante sulle operazioni elettorali, ma rileva unicamente ai fini dell’applicazione di una sanzione amministrativa. Nel giorno antecedente e in quello della votazione vige il c.d silenzio elettorale, ovvero sono vietati i comizi, le riunioni, le affissioni di materiale elettorale, la propaganda mobile figurativa e la distribuzione di volantini. Inoltre, nei giorni della votazione, è vietata ogni forma di propaganda entro il raggio di 200 metri dall’ingresso delle sezioni elettorali. In particolare, costituisce una forma di propaganda non consentita - ai sensi del secondo comma dell’art. 9 della legge n. 212/1956 - portare un bracciale o un distintivo o qualunque altro tipo di accessorio con il nome di un candidato o il simbolo di una lista. È consentita solo la nuova affissione di giornali quotidiani o periodici nelle bacheche poste in luogo pubblico e regolarmente autorizzate alla data di pubblicazione del decreto di convocazione dei comizi elettorali. Le affissioni abusive sono sanzionate con l’applicazione di sanzioni amministrative e le spese per la rimozione sostenute dal Comune per la rimozione della propaganda abusiva sono a carico, in solido, dell’esecutore materiale e del committente responsabile. La Corte di Cassazione ha specificato (Sezioni civili: I sezione, 20 luglio 2001, n. 9935) che il committente, se risponde sempre dei contenuti della propaganda, non è automaticamente responsabile per l’affissione dei manifesti, salvo che non sia provato un rapporto diretto d’incarico dato da lui agli attacchini per l’affissione vietata.
Fanno eccezione i rappresentanti di lista, i quali, per l’esercizio delle loro funzioni, sono autorizzati a portare un bracciale o un altro distintivo con riprodotto il contrassegno della lista da loro rappresentata. Il legislatore ha previsto (legge n. 175 del 13 ottobre 2010) che, dal termine stabilito per la presentazione delle liste e dei candidati e fino alla chiusura delle operazioni di voto, alle persone sottoposte in forza di provvedimenti definitivi, alla misura della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza è fatto divieto di svolgere le attività di propaganda elettorale, in favore o in pregiudizio di candidati partecipanti a qualsiasi tipo di competizione elettorale.
Altre disposizioni che disciplinano la propaganda elettorale riguardano la non applicazione delle leggi di pubblica sicurezza alle riunioni elettorali e la limitazione dell’uso di altoparlanti su mezzi mobili (legge n. 130 del 24 aprile 1975, articolo 7, comma 2). Inoltre, ai sensi dell’art. 59, comma 4, del d.P.R. n. 495 del 16 dicembre 1992 (regolamento di esecuzione e di attuazione del nuovo codice della strada), come modificato dall’art. 49 del d. P. R. n. 610 del 16 settembre 1996, la propaganda elettorale mediante altoparlante installato su mezzi mobili è subordinata alla preventiva autorizzazione del Sindaco o, nel caso in cui si svolga sul territorio di più Comuni, del Prefetto della Provincia in cui ricadono i Comuni stessi. La spedizione postale di materiale di propaganda elettorale è lecita, anche senza l’acquisizione del consenso degli interessati, quando i dati personali, utilizzati ai soli fini della propaganda, sono stati raccolti direttamente da pubblici registri, elenchi, atti o altri documenti conoscibili da chiunque senza contattare gli interessati, o quando il materiale propagandistico è di dimensioni così ridotte da rendere impossibile l’inserimento di una idonea informativa del loro trattamento; viceversa, l’informativa agli interessati è dovuta quando il materiale propagandistico consiste in lettere cartacee, missive o plichi contenenti più documenti anche di dimensioni ridotte (articolo 6 del provvedimento del Garante per la protezione dei dati personali 7 settembre 2005). Possono essere utilizzati per la propaganda, senza consenso degli interessati, i dati tratti dalle liste elettorali del Comune, dagli elenchi degli elettori italiani residenti all’estero, dalle cosiddette ‘liste aggiunte’ degli elettori di uno Stato dell’Unione europea residenti in Italia, da altre fonti documentali detenute da soggetti pubblici se liberamente accessibili a chiunque (articolo 2, lettere A e B). Partiti, organismi politici e comitati di promotori e sostenitori possono utilizzare lecitamente, senza alcun consenso, dati personali relativi a iscritti e aderenti o altri soggetti con cui intrattengono regolari contatti; altri enti, associazioni e organismi senza scopo di lucro possono prevedere che tra i propri scopi vi siano anche le finalità di propaganda elettorale che, se perseguite direttamente, non richiedono il consenso (articolo 2, lettere E e F). Inoltre, gli articoli 3 e 4 del provvedimento disciplinano rispettivamente i casi delle fonti documentali non utilizzabili per la propaganda e l’ipotesi dei dati utilizzabili solo previo consenso degli interessati. Altre forme tipiche di propaganda elettorale sono naturalmente le riunioni elettorali e i comizi. Dal 30° giorno antecedente la votazione, non è necessario dare avviso al Questore delle riunioni elettorali e dei comizi con i consueti tre giorni di anticipo previsti dalle leggi sulla pubblica sicurezza. I promotori devono però ottenere il nulla osta del Comune per l’occupazione del suolo pubblico (vie o piazze). L’utilizzo di aree sino a 10 mq. Non comporta il pagamento della tassa di occupazione del suolo pubblico. I Comuni regolamentano l’utilizzo delle piazze cittadine garantendo la par condicio nell’utilizzo delle stesse. Dal 45° giorno antecedente il voto, peraltro, i Comuni sono tenuti a mettere a disposizione, in base alle proprie norme regolamentari, i locali di loro proprietà già predisposti per conferenze e dibattiti, in favore dei partiti e dei movimenti presenti nella competizione elettorale. Infine, la normativa relativa alla disciplina della propaganda elettorale si applica anche nel periodo intercorrente tra il primo turno elettorale e quello di ballottaggio.
COMUNICAZIONE POLITICA E PARITA’ DI ACCESSO AI MEZZI DI INFORMAZIONE
Lo sviluppo dei mezzi d’informazione e di comunicazione, in particolare radio-televisivi, ha spinto il legislatore a disporre una rigida regolamentazione del loro utilizzo a scopo propagandistico nel periodo pre-elettorale. Tale disciplina si rinviene, oltre che nella legge n. 28 del 22 febbraio 2000, anche nella legge n. 515 del 10 dicembre 1993; quest’ultima, predisposta per le elezioni politiche, trova parzialmente applicazione anche nel caso di elezione degli organi comunali. È fatto divieto di produrre propaganda elettorale a mezzo di inserzioni su quotidiani e periodici, spot pubblicitari e ogni altra forma di trasmissione pubblicitaria radiotelevisiva; è limitata la partecipazione di candidati, di esponenti politici e di componenti gli organi elettivi; ai partiti concorrenti e ai candidati sono riservati spazi paritari per la trasmissione di messaggi autogestiti e per l’illustrazione dei rispettivi programmi e posizioni politiche. L’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni definisce le regole cui devono attenersi le emittenti radiofoniche e televisive nazionali e locali e gli organi di stampa periodica e quotidiana, attua la vigilanza sul rispetto della legge 28/2000 e commina le relative sanzioni di natura prevalentemente riparatrice. L’Autorità è supportata dai Comitati regionali per le comunicazioni. La norma che fa divieto di presenza nelle trasmissioni televisive di candidati ed esponenti politici non si applica in caso di elezioni amministrative parziali che interessano un numero limitato di Comuni (Corte di Cassazione – Sezioni civili: I sezione, 28 novembre 2001, n. 15101). Di interesse rilevante è la definizione della nozione di trasmissione televisiva propagandistica in violazione della legge 515/1993, fornita dalla Corte di Cassazione - Sezioni civili: I sezione, 20 gennaio 1998, n. 477. E’ consolidato il principio per cui la violazione delle norme in materia di parità di accesso ai mezzi di informazione determina sanzioni nei confronti dei soggetti responsabili, ma non la nullità del procedimento elettorale (Consiglio di Stato – V sezione, 9 dicembre 2000, n. 6533).
E -.MAIL INTERNET MESSAGGISTICA TELEFONIA
Le nuove forme di propaganda elettorale via internet, sui social, via e-mail, le chiamate telefoniche, gli sms e i messaggi whatsapp non sono ancora state disciplinate dalla legge. Tuttavia il Garante per la protezione dei dati personali, già a partire dal 2005, ha fornito delle indicazioni affinché l’utilizzo di tali mezzi di comunicazione avvenga nel rispetto della privacy. Con provvedimento del 2019 il Garante ha confermato che partiti, movimenti e altre formazioni a carattere politico possono lecitamente utilizzare, senza uno specifico consenso degli interessati, i dati sensibili riferiti agli aderenti o ad altri soggetti che con gli stessi intrattengono contatti regolari per il perseguimento di scopi determinati e legittimi individuati, anzitutto, dall’atto costitutivo o dallo statuto. È inoltre possibile utilizzare i dati personali degli elettori a fini di propaganda, prescindendo dal consenso degli interessati, quando gli stessi sono reperiti in una serie di elenchi pubblici (ad esempio le liste elettorali). In tale ipotesi partiti, movimenti e altre formazioni a carattere politico, dal 60° giorno antecedente il voto e sino al 60° giorno successivo, possono prescindere dal rendere l’informativa sulla privacy agli interessati. Ciò a condizione che nel materiale inviato sia chiaramente indicato un recapito (indirizzo postale, e- mail, eventualmente anche con rinvio a un sito web dove tali riferimenti siano facilmente individuabili) al quale l’interessato possa agevolmente rivolgersi per esercitare i propri diritti, quali, ad esempio, quello di rettificare i propri dati o di ottenerne la cancellazione. Senza consenso informato non è invece lecito l’invio di messaggi, newsletter e altro materiale di propaganda quando si utilizzano dati raccolti automaticamente in Internet, liste di abbonati ad un provider, dati raccolti per altre finalità, ad esempio dati di iscritti ad associazioni a carattere non politico o dati pubblicati dagli interessati sui social network. Chi utilizza forme di propaganda quali le chiamate telefoniche preregistrate, le e-mail, gli sms ha l’obbligo di acquisire il consenso preventivo e informato degli abbonati ai servizi di comunicazione elettronica o di telefonia mobile e degli utilizzatori di schede di traffico prepagato. Il Garante, nel ribadire che i messaggi politici e propagandistici inviati agli utenti dei social network sono sottoposti alla disciplina in materia di protezione dei dati, prevede, infine, che, decorsi i 60 giorni dal voto, partiti, movimenti e altre formazioni a carattere politico possono continuare a trattare (anche mediante mera conservazione) i dati personali raccolti per la campagna elettorale per esclusive finalità di propaganda elettorale e di connessa comunicazione politica, previa ulteriore informativa. In mancanza,devono cancellare o distruggere i dati.
SONDAGGI
Nei 15 giorni precedenti la data di votazione, ai sensi dell’art. 8, comma 1, della legge n. 28 del 22 febbraio 2000, sino alla chiusura delle operazioni di voto, è vietato rendere pubblici o comunque diffondere i risultati di sondaggi demoscopici sull’esito dell’elezione e sugli orientamenti politici e di voto degli elettori, anche se tali sondaggi siano stati effettuati in un periodo antecedente a quello del divieto. Anche nei periodi in cui ciò è consentito, la diffusione dei sondaggi è consentita solo se resi pubblici nella loro integrità e nel rispetto di dettagliate prescrizioni elencate all’articolo 8, comma 3, della legge 28/2000. I criteri in base ai quali possono essere effettuati tali sondaggi sono dettati dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (articolo 8, comma 2, della legge 28/2000). Dalla disciplina qui ricordata esulano le simulazioni di voto organizzate nel giorno delle elezioni da istituti demoscopici all’uscita dei seggi elettorali (c.d. exit poll), che non necessitano di alcuna autorizzazione ma che devono svolgersi a debita distanza dalle sedi dei seggi e senza alcuna interferenza nelle operazioni di votazione; inoltre, i presidenti dei seggi possono autorizzare la presenza, durante lo scrutinio, degli operatori di tali istituti per la rilevazione progressiva dei votanti e dell’esito dello scrutinio stesso, ma solo dopo la chiusura delle operazioni di votazione e purché ciò non intralci le operazioni di spoglio delle schede (Ministero dell’interno - Direzione centrale servizi elettorali, 5 aprile 2007, n. 18). La legge prevede le sanzioni da comminare per le violazioni al divieto di effettuare sondaggi (articolo 10 della legge 28/2000), per le quali è competente l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, e le procedure semplificate per il ricorso amministrativo contro tali sanzioni. Va ricordato che, anche in questo caso, le sanzioni prevedono in primo luogo interventi riparatori, come la trasmissione o la pubblicazione di messaggi indicanti le violazioni commesse.
